Про рішення КСУ щодо конституційності положень Закону України “Про НАБУ”

16.09.2020 рішенням Конституційного Суду України (далі по тексту також – КСУ) було розглянуто конституційне подання народних депутатів України щодо відповідності Конституції України окремих положень Закону України “Про Національне антикорупційне бюро України” (далі по тексту також – Закон “Про НАБУ”). У цій статті ми більш детально розглянемо вказане рішення та спробуємо дослідити правове обґрунтування та логіку Великої палати Конституційного Суду України під час розгляду цієї справи.

Які норми закону депутати просили перевірити на їх відповідність Конституції України?

Народні депутати просили визнати неконституційними положення Закону “Про НАБУ” в частині визначення НАБУ “державним правоохоронним органом” (абзац перший ч. 1 ст. 1 Закону “Про НАБУ”) (провадження в цій частині було закрито), а також в частині надання Президенту України повноважень:

• утворювати НАБУ (ч. 2 ст. 1 Закону “Про НАБУ”);
• призначати на посаду та звільняти з посади Директора НАБУ (ч. 1 ст. 6, абзац другий ч. 9 ст. 7 Закону “Про НАБУ”);
• визначати трьох осіб до складу комісії з проведенням конкурсу на зайняття посади Директора НАБУ (п. 1 ч. 3 ст. 7 Закону “Про НАБУ);
• визначати одного члена комісії зовнішнього контролю (абзац другий ч. 6 ст. 26 Закону “Про НАБУ”);
• затверджувати Положення про Раду громадського контролю та порядок її формування (ч. 2 ст. 31 Закону “Про НАБУ”).

Повноваження Президента України відповідно до Конституції України

Розглядаючи відповідне подання народних депутатів Конституційний Суд України зауважив, що перелік повноважень Президента України визначено у статті 106 Конституції України, зокрема, п. 31 ч. 1 вказаної статті передбачено, що глава держави здійснює й інші повноваження, визначені Конституцією України. 

Конституційний Суд України раніше у своїх актах сформулював юридичну позицію, що повноваження Президента України визначаються виключно Основним Законом України і не можуть бути розширені законом або іншим нормативно-правовим актом.

НАБУ дорадчий орган Президента?

Водночас, пунктом 28 частини 1 вищевказаної статті Основного Закону Президент України наділений правом створювати у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи та служби.

Однак з цього приводу суд зауважив, що за своїм статусом та функціями Національне антикорупційне бюро України не є консультативним, дорадчим або іншим допоміжним органом чи службою. Детальна аргументація такої позиції суду наведена в рішенні №9-р/2020 від 28.08.2020 та зводиться до того, що відповідно до Закону “Про НАБУ” бюро є державним правоохоронним органом (органом правопорядку), який протидіє кримінальним корупційним правопорушенням, здійснюючи досудове розслідування в кримінальних провадженнях, гласні та негласні оперативно-розшукові заходи. Окрім цього, фінансування НАБУ здійснюється з Державного бюджету України за окремим кошторисом, у якому також передбачається створення фонду оперативно-розшукових (негласних слідчих) дій (ст. 24 Закону “Про НАБУ”).

Як наслідок, Конституційний Суд України зазначив, що наведені у Законі “Про НАБУ” повноваження глави держави щодо призначення на посади не належать до визначеного Основним Законом України вичерпного переліку повноважень Президента України. Отже, Верховна Рада України розширила повноваження глави держави без внесення змін до Конституції України і в такий спосіб вийшла за межі визначених Конституцією України повноважень.

НАБУ та Кабінет Міністрів України

У підпункті 3.2. пункту 3 свого рішення Конституційний Суд України із посиланням на Основний Закон зазначив, що Кабінет Міністрів України (далі по тексту також – КМУ) є вищим органом у системі органів виконавчої влади, утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади; призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем’єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу КМУ.

З огляду на те, що НАБУ має ознаки органу виконавчої влади, оспорювані положення Закону “Про НАБУ”, у яких закріплено повноваження Президента України щодо утворення цього органу правопорядку, призначення його Директора та вирішення інших питань, пов’язаних із функціонуванням НАБУ, дають можливість для втручання в компетенцію Кабінету Міністрів України.

Відтермінування втрати чинності

Відповідно до ч. 2 ст. 152 Конституції України закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Велика палата КСУ, враховуючи ратифікацію Верховною Радою України Конвенції ООН проти корупції 2003 року та з огляду на потребу забезпечення належного функціонування НАБУ, вирішила відтермінувати втрату чинності положеннями Закону “Про НАБУ” на три місяці (тобто до 16.12.2020), надавши можливість парламенту невідкладно привести положення законодавства у відповідність до рішення Конституційного Суду України.

Адвокат Віталій Будьонний